31. Mai 2017

Spekulationsgut Boden – brauchen wir ein neues Bodenrecht?

Um eine am Gemeinwohl ausgerichtete, nachhaltige Stadtentwicklung zu gewährleisten, müssen wir die Nutzung von Grund und Boden im Sinne von Gemeinwohlerfordernissen gestalten. Es bedarf über die städtebauliche Planung – als Ordnungsrahmen – hinaus (wieder) einer umfassenden, auch den Umsetzungsanspruch fixierenden kommunalen Bodenpolitik.
Zwischennutzung Parken und Abwarten: Sendling, München (Foto: Jan Esche)

Prof. Dr. Michael Krautzberger, Jurist, Bonn

Ziele: Der Zugang zu Grund und Boden, die Gerechtigkeit bei der Verteilung von Vorteilen und Lasten, die Erleichterung des Grunderwerbs für breite Schichten der Bevölkerung, die dem Gemeinwohl dienende Funktion des Eigentums zur Sicherung individueller Freiheit sind Schlüsselfragen einer sozial gerechten Bodenpolitik. Dies ist die Basis einer sozial gerechten Wohnungspolitik.

Situation: Das städtebaurechtliche Instrumentarium ist breit ausgefächert. Im Kern ist es geprägt von der Bewältigung der Wachstumsphasen des Landes. Auch die instrumentell weitreichendsten Maßnahmen – etwa das städtebaurechtliche Entwicklungsrecht – ist aus den Erfordernissen des städtischen Wachstums erwachsen.

Die „neuen Ausgabenstellungen“ erfordern stärker eine punktuelle Reaktion der Stadtentwicklungspolitik. Leerstände, Brachen und Schrottimmobilien können zu städtebaulichen Vorprägungen von Gebieten führen, aber sie sind in der Regel kein „flächendeckendes“ Phänomen.

Es bedarf das eher eines feineren, punktgenauen rechtlichen Instrumentariums:

– Leerstände und Schrottimmobilien können ein städtebauliches Phänomen sein, weil sie die Qualität eines Gebiets verändern oder bedrohen können. Sie wirken sich auf Gebiete aus, sind aber als solche u.a. punktuellen Phänomene.
– Die Gemeinden müssten daher in die Lage versetzt werden, einerseits die städtebaulich negative Ausstrahlung solcher Phänomene festzustellen und damit deren Gemeinwohlschädlichkeit, ohne ein gesamtes Gebiet – wie etwa bei Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen – in eine städtebauliche Maßnahme einzubeziehen.
– Die Maßnahmen sollen u.a. der Nachverdichtung der Siedlungsräume dienen.
– In solchen Aktionsgebieten sollte daher eine Ermächtigung zum gezielten Vorgehen gegen die negativen Phänomene begründet werden können.

Maßnahmen: Das erfordert ein Konzept zur zügigen Bereitstellung von Bauland mit einer Berücksichtigung der Allgemeinwohlbelange, namentlich der Zuführung der privaten Gewinne zu gemeinwohlorientierten Beteiligungen der Gemeinden.

Modelle einer sozialen Bodenordnung sollten als Grundmuster einer gemeindlichen Baulandpolitik festgelegt werden. Erleichterte Baulandausweisungen sollten daran geknüpft werden, dass entsprechende Verfahren beachtet werden.

Für Gebiete mit Rückgang der Entwicklung sollten die Gemeinden in die Lage versetzt werden, auf ungenutzte Immobilien zuzugreifen um sie in den Wohnungs- und Baulandmarkt einzugliedern. Das Thema „Schrottimmobilien“ mit ihren schädlichen Auswirkungen auf die Stadtquartiere und die Entwicklung der Ortsteile muss aufgegriffen werden. Das erfordert Erwerbsrechte der Gemeinde sowie Abbruchmaßnahmen, die vom Eigentümer zu leisten sind.

Die Gemeinden sollen nicht (mehr) verpflichtet sein, Privatisierungen von Grundstücken durchzuführen, vielmehr sollte den Gemeinden ein Grundstock an Immobilien auch für Zwecke des Wohnungsbaus – namentlich auch für die Vergabe von Erbbaurechten – verbleiben.

Um die Bereitstellung von Bauland zu sozial verträglichen Preisen zu begünstigen, sollten die Gemeinden gemeindeweit auf Instrumente analog der städtebaulichen Entwicklungmaßnahme, auf gemeindeweite Vorkaufs- und Ankaufsrechte zum Verkehrswert zurückgreifen können.

Im Ergebnis könnte das bedeuten, dass die Gemeinde den städtebaulichen Handlungsbedarf für ein Gebiet und das Gemeinwohlerfordernis einer Intervention feststellt.
Die Gemeinden sollen in solchen Gebieten ermächtigt werden, gezielt auf Schrottimmobilien und ungenutzte Flächen zuzugreifen oder zu erwerben und zu enteignen.
Ebenso soll eine Ermächtigung zur Intervention in den baulichen Bestand bestehen, um ihn ggf. umzunutzen oder zu erneuern.
Neben baulichen Maßnahmen können dazu auch Interventionen für die Infrastruktur oder für Maßnahmen der Umweltvorsorge oder -sanierung gehören.
Ein Erwerbsrecht der Gemeinde in einen brachliegenden Grundstücksmarkt zur Herstellung eines marktfähigen Quartieres ist eine Schlüsselfrage.
Kernanliegen ist es, den Gemeinden in diesen „Aktionsgebieten“ die rasche Verfügungsgewalt einzuräumen, auf die Grundstücke zugreifen zu können.
Den Gemeinden steht in diesen Gebieten ein gesetzliches Vorkaufsrecht an Grundstücken und Rechten nach dem WEG zu.

Weiterführende Aspekte:
Das Wachstum der Städte „nach außen“ verläuft weiter, wenn auch heute regional sehr unterschiedlich.
Die Bodenmobilisierung steht weithin unter privater Regie.
Das Instrumentarium des § 34 BauGB stabilisiert autonome Entscheidungen und kann gegen die Gemeinwohl-Bedürfnisse gerichtet sein.
Auch eine Beteiligung der Eigentümer an den Kosten städtebaulicher Maßnahmen, wie sie bei Bebauungsplänen durch städtebauliche Verträge besteht, wird durch dieses autonome Modell verhindert.

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Dr. Hans-Jochen Vogel

Ehemaliger Oberbürgermeister der Landeshauptstadt München, Früherer Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Bonn

Reform des Bodenrechts – Es ist ein Unding, Grund und Boden wie eine beliebige Ware zu behandeln, während er in Wahrheit unvermehrbar, unverzichtbar, und unzerstörbar ist.

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Wer dennoch Angebot und Nachfrage allein über Bodenwert und Bodennutzung entscheiden läßt, der ist mitschuldig daran, wenn

– der Bodenmarkt immer schlechter funktioniert,

– einigen wenigen mühelose Gewinne in Milliardenhöhe zufließen und die Bodenpreise in den Verdichtungsgebieten ins Astronomische steigen. Im übrigen nicht nur die Bodenpreise, sondern auch die Mieten.

– immer wieder bei Nutzungskonflikten nicht die Nutzung zum Zuge kommt, die am besten dem Wohl der Gemeinschaft entspricht, sondern diejenige, die den höchsten Ertrag erzielt und deshalb den höchsten Preis zahlen kann.

Hier muß die Reform einsetzen. Sie muß die Befugnis der Gemeinschaft stärken, die Nutzung der Grundstücke im einzelnen festzulegen und auch die zeitliche Abfolge der Nutzungen und der baulichen Entwicklung zu beeinflussen. Und sie muß der Gemeinschaft einen gerechten Anteil an den Bodenwertsteigerungen geben, die nicht durch Leistungen des Einzelnen, sondern durch Plaungsentscheidungen oder Investitionen der Gemeinschaft bewirkt worden sind. Gerade die ehrlichen und überzeugten Befürworter des Leistungsprinzips werden dies begrüßen.

Zu diesem Thema hat sich Dr. Hans-Jochen Vogel – er war damals Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau – bereits im Jahr 1973  in einem Aufsatz in der Ausgabe der Zeitschrift  „marktwirtschaft“ (7/1973) geäüßert.

Prof. Dr. Dirk Löhr

Professor für Steuerlehre und Ökologische Ökonomik, Trier

Boden? Nicht nur in der öffentlichen, sondern auch in der ökonomischen Debatte handelte es sich in der Vergangenheit in Deutschland um ein Stiefkind. Über Jahrzehnte erfreute man sich hierzulande niedriger Mieten und Bodenpreise.

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Warum also eine Debatte? Auch für den ökonomischen Mainstream ist Boden lediglich eine „Unterabteilung“ des Produktionsfaktors „Kapital“; dabei wird die offensichtliche Tatsache ignoriert, dass Boden ganz anderen ökonomischen Gesetzen gehorcht. Steigen z.B. Mieten und Preise, reagiert der Bodenmarkt nicht ohne weiteres mit einem erhöhten Angebot; der marktwirtschaftliche Selbstregulierungsmechanismus greift insoweit nicht. Überhaupt ist der Bodenmarkt ein Markt mit vielen Besonderheiten. Er ist dem Miet- und Immobilienmarkt vorgelagert, aber dennoch für den allergrößten Teil der Unterschiede in den Immobilienpreisen in Zeit und Raum verantwortlich. Auch wird die Angebotsseite geplant – anders als in den meisten anderen Märkten. Dennoch: All die genannten Besonderheiten bieten keine schlagenden Argumente für eine prinzipielle Umorientierung des Bodenrechts.

Dieses ergibt sich erst aus der alten ökonomischen Erkenntnis, dass immer dann Marktversagen droht, wo Kosten und Nutzen (der Inwertsetzung) auseinanderfallen. Genau dies geschieht im Rahmen unseres gegenwärtigen Bodenrechts aber systematisch:

Denn wer „macht“ eigentlich den Bodenwert? Der Eigentümer ist es eben gerade nicht. Dessen Leistungen, wie z.B. Bodenverbesserungen oder Begradigungen würde der Ökonom dem Faktor „Kapital“ zurechnen, nicht dem Boden. Der große Ökonom Alfred Marshall führte die Bodenerträge und die sich hieraus ergebenden Bodenwerte auf drei Ursachen zurück: Die Kräfte der Natur (wie z.B. ein schöner Ausblick auf Berge oder ein Gewässer), externe Effekte (wie die Agglomeration von Fachkräften in einem Ballungsraum) und allen voran öffentliche Leistungen, wie Infrastruktur und Sicherheit.

Und wer finanziert diese Leistungen? Dies ist die öffentliche Hand bzw. die Vielzahl der Steuerzahler. Hierbei tragen Verbraucher und Arbeitnehmer den allergrößten Teil der Abgabenlast, wobei zwischen diesen beiden Gruppen eine große Schnittmenge besteht.

Schließlich: Wer ist der Nutznießer der Inwertsetzung von Boden? Dies sind die privaten Grundstückseigentümer; ihnen fließen die öffentlich geschaffenen Bodenerträge und Bodenwerte ohne eigenes Zutun zu. So werden über die Bodenerträge und Bodenwerte öffentlich geschaffene Werte privatisiert. Ermöglicht wird dies durch die Sozialisierung privat geschaffener Werte – eben durch Steuern und ähnliche Abgaben. Den meisten kleinen Grundstückseigentümern ist i.d.R. nicht bewusst, dass der Kosten-Nutzen-Saldo hieraus für sie in massiv roten Zahlen mündet.

Das klassische Gegenargument lautet, dass der Grundstückseigentümer ja einen Kaufpreis entrichtet habe. Das hat aber z.B. auch jemand, der einem Hehler einen Fernsehapparat abkauft, ohne dass er jemals Eigentümer des Diebesgutes werden könnte. Dieselbe Rechtsordnung gesteht jedoch die legale Aneignung des Bodenwertes zu, der von anderen Menschen gemeinschaftlich geschaffen wurde – sie stellt sie sogar unter den Schutz der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes. Dies mag geltendes Recht sein, gerecht ist es indessen nicht. Vermag eine Gesellschaft hierin keine Schieflage zu erkennen, liegt offenbar ein kulturelles Problem vor.

Die Privatisierung öffentlich geschaffener Werte führt zu einer Vielzahl von Fehlentwicklungen in Bezug auf Verteilungsgerechtigkeit, Planung und Effizienz: So hielt u.a. der Nobelpreisträger Joseph E. Stiglitz dem in den deutschen Medien „gehypten“ Thomas Piketty entgegen, dass die wichtigsten Ursachen der weltweit zu beobachtenden Umverteilung von unten nach oben in den Bodenmärkten zu suchen sind. Auch die Planung wird u.a. durch Rent Seeking-Aktivitäten und die damit zusammenhängende „Gefangennahme“ staatlicher Institutionen beeinflusst, zugunsten von Partikularinteressen. Der Begriff „Planungsneutralität“ ist selbst für viele Fachleute mittlerweile zum Fremdwort geworden. Der Bodenmarkt ist – auch und gerade in Deutschland – wenig mobil, Planungsfehler verfestigen sich auf unbestimmte Zeit. Gering ist auch die „Compliance“ der privaten Grundstückeigentümer gegenüber planerischen Setzungen. Viele bebaute Grundstücke werden ineffizient genutzt und unbebaute teilweise gehortet und mit Blick auf höhere Bodenrenten in der Zukunft spekulativ zurückgehalten; manch ein „Investor“ macht dies gar zum Geschäftsmodell. Die geforderte Bau- und Nachverdichtungstätigkeit, die erforderlich ist, um der Wohnungsknappheit in den Agglomerationen entgegenzuwirken, kommt so nicht zustande. Baurechtliche Maßnahmen können all dem dabei nur beschränkt entgegenwirken.

Im Übrigen führt auch die Sozialisierung privat geschaffener Werte (in Gestalt von Zwangsabgaben) zu einer Reihe von Fehlentwicklungen: V.a. der Mittelstand erodiert langsam aber sicher; und will man die Kuh nicht so lange melken, bis sie tot umfällt, ist öffentliche Armut die Folge. Der Staat wiederum reagiert mit „Verzweiflungstaten“ wie der Festsetzung hoher Sätze für die Grunderwerbsteuer, was die Problematik auf dem Bodenmarkt noch verschärft. Die durch die hohe Abgabenlast verursachten Ineffizienzen schädigen v.a. die raumwirtschaftliche Peripherie, die folglich am Tropf des Finanzausgleichs gehalten werden muss. Das verfügbare Einkommen in Deutschland ist aufgrund der hohen Abgabenbelastung gerade in Relation zu den Bodenpreisen geringer als in vielen anderen Staaten – einer der Gründe für die geringe Eigentumsquote hierzulande. Etc. etc.: Diese Aufzählung könnte noch beliebig fortgesetzt werden.

Ein zeitgemäßes Bodenrecht sollte endlich anerkennen, dass die Bodenwerte nicht vom Eigentümer geschaffen wurden. Es sollte verursachungsgerecht Nutzen und Kosten der Inwertsetzung des Bodens zusammenführen – im Übrigen ein marktwirtschaftliches Grundprinzip. Entsprechende Maßnahmen würden allerdings heutzutage – falls konsequent durchgeführt – schnell an rechtliche Grenzen stoßen.
Doch wie kann der Gemeinschaft wenigstens ein Teil dessen zurückgegeben werden, was sie geleistet hat? Das Mittel der Wahl liegt in der (teilweisen) Abschöpfung der Bodenrente zugunsten der Gemeinschaft. Dies kann v.a. eine Bodenwertsteuer leisten. Würde diese gestärkt, könnten im Gegenzug andere, besonders schädliche Steuern zurückgeführt werden. Derzeit steht in Deutschland eine Reform der Grundsteuer an. Bezeichnenderweise steht eine Bodenwertsteuer dabei bislang nicht auf der Agenda der von den Länderfinanzministern diskutierten Reformmodelle. Die Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ (http:www.grundsteuerreform.net) versucht seit 2012, dies zu ändern. Unterstützt wird die Initiative von einem breiten Spektrum von Verbänden, Gruppen und Privaten – diese reichen von NABU, BUND über den IW Köln, den BDA bis hin zum Deutschen Mieterbund. Es geht dabei – unter der Prämisse der Aufkommensneutralität – v.a. um eine effizientere Nutzung der knappen Ressource Boden durch die Herstellung von Nutzungsdruck, der Entmutigung von Spekulation durch die Vergemeinschaftung eines höheren Anteils der Bodenrenten, der Entlastung kompakter bzw. der Belastung flächenfressender Siedlungsformen sowie der Stimulierung von Investitionen in den Bestand. Eine entsprechende Reform der Grundsteuer könnte der Einstieg in ein sozialeres, effizienteres und ökologischeres Wirtschaften darstellen – mittels einer stärkeren Belastung von Boden und Ressourcen, anstatt von Arbeit und Investitionen.

Prof. Dr. jur. Christian-W. Otto

Rechtsanwalt und Professor für Bau- und Planungsrecht, Berlin

Ein neues Bodenrecht? Warum diese Frage? Warum nicht die Frage nach Brauchbarkeit, Funktionstüchtigkeit von oder nach dem Umgang mit dem, was an Bodenrecht da ist? Wer Neues fordert, sollte geprüft haben, ob er die Qualität des Bestehenden erkannt hat.

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Denn leistet nicht das Aktuelle das, was vom Neuen gefordert wird?

Einen solchen Leistungsnachweis kann das aktuelle Bodenrecht mühelos bringen. Seine Instrumente erfüllen die Erfordernisse einer nachhaltigen, gemeinwohlorientierten Stadtentwicklung bestens. Sie sind ausdifferenziert und bewährt. Ob dies mit einem neuen Bodenrecht möglich ist, ist nicht gewiss. Die Anwendung neuen Rechts wäre zudem mit Unsicherheiten behaftet und streitanfällig. Städtebauliche Planung droht zu erlahmen. Nicht zuletzt gilt: Wohlfeilen Begriffen wie Nachhaltigkeit, Gerechtigkeit und Gemeinwohlerfordernisse stehen verfassungsrechtlich verbürgte Rechte der Eigentümer gegenüber. Eigentum dient nicht in 1. Linie dem Wohl der Allgemeinheit. Eigentum garantiert zuvorderst die Freiheit seines Inhabers. Angesichts dessen ist der Staat zuvorderst dazu berufen, seine eigenen Mittel einzusetzen, um damit den Gemeinwohlbedürfnissen gerecht zu werden. Die Eigentümer sind zu schonen, so lange und soweit der Staat mit seinen Ressourcen die Stadt i. S. d. Gemeinwohlerfordernisse nachhaltig entwickeln kann.

Bei einem Blick auf diese Ressourcen sticht ins Auge, dass die Städte die Möglichkeiten des Bodenrechts zur Verwirklichung ihrer Städtebaupolitik bei weitem nicht ausreizen. Ohne allzu große Übertreibung lässt sich das Agieren von Politik und Verwaltung mit Begriffen wie Planungsversagen oder –verweigerung beschreiben. Aktuelle Entwürfe von Bebauungsplänen offenbaren, dass die Planer sich den akuten Herausforderungen der Stadtentwicklung verweigern. Es dominiert der Rückgriff auf Überkommenes, auf 100 Jahre alte Traufhöhen, auf einen verschwenderischen Umgang mit Freiflächen, wo städtebauliche Verdichtung angesagt wäre. Statt neue Baugebiete auszuweisen, wird lautstark protestierenden Anwohner der Platz zum Gassigehen belassen. Statt Neubauten zu genehmigen und zu befördern, wird nach übergesetzlicher Transparenz und Diskussion gerufen. Veraltete Baunutzungspläne mit ihren Idealen der 50-ziger Jahre (Durchgrünung und Volksgesundheit) werden nicht angerührt. Die Berliner Koalition will die Tiefe der Abstandsfläche auf 0,5 H vergrößern.

Vor der Frage nach einem neuen Bodenrecht steht also die Frage, ob Politik und Verwaltung willens sind, das Baugeschehen zum Wohle Aller und gegen den Willen Weniger zu fördern, ob sie willens sind, neues Bauland auszuweisen, ob sie willens sind, die Bereitschaft der Bauherrn, gemeinwohlorientiert zu bauen, fruchtbar zu machen. Solange es weder gelingt, auf dem Tempelhofer Feld Wohnungen zu bauen, noch verhindert wird, das Bodenrecht als Baubremse einzusetzen, heißt die Antwort auf die Frage nach einem neuen Bodenrecht: „Brauchen wir nicht!“.

Stephan Reiß-Schmidt

Stadtdirektor und Leiter der Stadtentwicklungsplanung Stadt München

Stadtentwicklung im Umbruch – was tun?

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Thesen zum Handlungsbedarf in der Stadtentwicklungs- und Bodenpolitik – Eine verstärkte Gemeinwohlorientierung raumbezogener Politiken auf allen staatlichen Ebenen ist angesichts gesellschaftlicher Umbrüche und zunehmender räumlicher Spannungen Grundlage für eine nachhaltige Stadtentwicklung. Sie braucht eine klare Orientierung an Werten wie Gerechtigkeit, Gleichheit, Nachhaltigkeit – und Strategien, deren oberste Maxime das Gemeinwohl ist. Nur so besteht die Chance, Resilienz gegen politische und wirtschaftliche Einflüsse auf Planungsprozesse und konzeptionelle Qualitäten zu entwickeln. Drei Voraussetzungen erscheinen hierfür besonders zentral:

Die Stärkung einer evidenzbasierten, kooperativen, zivilgesellschaftlichen und demokratischen kommunalen Planungs- und Entscheidungskultur. Dies setzt offene, deliberative Planungs- und Entscheidungsprozesse verbunden mit einer Stärkung der verantwortlichen Abwägung und Letztentscheidung von Interessenkonflikten durch gewählte Stadträtinnen und Stadträte voraus. So kann in Zeiten gesellschaftlicher Veränderungen und damit einhergehenden kulturellen und sozialen Spannungen einem auf Besitzstandswahrung reduzierten (Rechts)Populismus begegnet werden.

Die stärkere Gewichtung der Sozialpflichtigkeit des Bodeneigentums und die Rückkehr zu einer gemeinnützigen Wohnungswirtschaft. Für eine sozialorientierte Stadtentwicklung sind Bodenspekulation und fehlender Zugriff auf (potenzielles) Bauland zu fiskalisch leistbaren Konditionen entscheidende Hemmnisse. Nur eine deutliche Stärkung der Gemeinwohlverpflichtungen im Bodenrecht und eine Rückkehr zur Gemeinnützigkeit in der Wohnungspolitik schaffen die Voraussetzungen für eine sozial gerechte Bodennutzung und Wohnraumversorgung.

Ziel könnte hier ein allgemeiner Planungswertausgleich (z.B. durch eine Bodenwertzuwachssteuer) sein – auch ohne den Umweg über städtebauliche Verträge, jedoch verbunden mit der Verpflichtung der Kommunen, die Erträge daraus insbesondere für den geförderten Wohnungsbau und die zugehörige Infrastruktur einzusetzen.

Die Wiederentdeckung einer dem Gerechtigkeitsprinzip verpflichteten, ausgleichenden und aktiv steuernden Raumordnungspolitik. Der mit einer anhaltenden durch Wohlstandsgefälle und/oder durch Kriege und politische Verfolgung ausgelösten Zuwanderung national sowie aus Europa (und zunehmend aus Asien und Afrika) verbundene Wohnungs-, Infrastruktur- und Arbeitsplatzbedarf, aber auch die beschleunigte Entleerung peripherer strukturschwacher Regionen mit einer Verschlechterung der Arbeits- und Lebensbedingungen für die „Restbevölkerung“ erfordern auf Bundesebene mehr Steuerung und zwischen den Ländern eine verbindliche Abstimmung. Der „Markt“ oder die sehr unterschiedlich wirksamen Raumordnungspolitiken der Länder führen mittel- und langfristig zu einer weiteren Verstärkung räumlicher Disparitäten und tragen damit auch zur Vergrößerung des Potentials für rechte und populistische politische Strömungen bei.

Was ist zu tun?

Für eine sozial gerechte und nachhaltige Wohnungspolitik ist vor allem die Mobilisierung von Bauland eine wesentliche Voraussetzung. Hierzu fünf Thesen zum vordringlichen Handlungsbedarf:

Zentraler Engpassfaktor für mehr bezahlbaren Wohnungsbau ist die Verfügbarkeit von geeignetem und nicht spekulativ überteuertem Bauland. Zumindest solange die Sozialbindung des Bodeneigentums schwach ausgeprägt und unzureichend instrumentiert ist, eröffnen vor allem eine nachhaltige Liegenschaftspolitik (Bodenvorratspolitik) und ein strategisches Flächenmanagement entscheidende kommunale Handlungsspielräume. Daneben ist die Erweiterung von Abwägungsspielräumen in der Bauleitplanung zugunsten des geförderten/preisgedämpften Wohnungsbaus erforderlich, z.B. passiver Lärmschutz oder erhöhte Grenzwerte in urban gemischten Quartieren, erweiterte Befreiungsmöglichkeiten.

Öffentlicher Grund- und Immobilienbesitz darf grundsätzlich nicht unter fiskalischen Zielsetzungen veräußert werden, sondern ist zu halten, zu erweitern und gemeinwohlorientiert, d.h. nach sozialen und strukturpolitischen Kriterien zu verwenden. Das gilt für Bund, Länder und Kommunen sowie für deren Unternehmen. Regionale Bauland- und Erschließungsfonds als Sondervermögen können die gemeinwohlorientierte Nutzung öffentlichen Grundeigentums fördern und sichern sowie zum interkommunalen Vorteils- und Lastenausgleich beitragen.

Die Sozialbindung des Bodeneigentums muss im Planungsrecht ein deutlich höheres Gewicht bekommen. Solange es keinen generellen Planungswertausgleich bzw. eine Bodenwertzuwachssteuer gibt, sind dazu insbesondere die Anwendung preislimitierter kommunaler Vorkaufsrechte (z.B. auch zum Zweck der Bodenvorratspolitik und für WEG-Anteile, Erbbaurechte und Gesellschafteranteile), städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen (z.B. für kleinteilige „Innenentwicklungsmaßnahmengebiete“) und städtebaulicher Verträge praxisgerecht zu erweitern bzw. zu erleichtern. Dazu zählt insbesondere die Möglichkeit, durch städtebauliche Verträge oder eine grundstücks- bzw. betriebsbezogene Abgabe Planungsbegünstigte auch an den (ggf. teilursächlichen) Kosten der Infrastruktur für den ÖPNV zu beteiligen.

Auch die Inanspruchnahme „latenter“ Baurechte gem. § 34 BauGB für den Wohnungsbau geht mit über das jeweilige Baugrundstück hinausreichenden Wertsteigerungen einher und verursacht u.a. Kosten für die erforderliche soziale Infrastruktur sowie im Interesse einer sozial ausgewogenen Bewohnerstruktur einen anteiligen Bedarf an geförderten und preisgedämpften Wohnungen. Dies rechtfertigt es, die davon begünstigten Eigentümer im angemessenen Umfang zu Leistungen zu verpflichten. Denkbar sind neben städtebaulichen Verträgen auch öffentlich-rechtliche Abgaben nach dem Modell der Erschließungsbeiträge.

Bestandspolitik ist eine unverzichtbare zweite Säule einer sozialorientierten Wohnungspolitik. Zur Verhinderung ungesteuerter Aufwertungs- und Verdrängungsprozesse sind u.a. ein flächendeckender Genehmigungsvorbehalt für die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen in Wohnraummangelgebieten, eine Erweiterung der Zielsetzung von Erhaltungssatzungen auf den Schutz von Handwerk und Kleingewerbe bzw. einer spezifischen Nutzungsmischung sowie eine Reduzierung der Modernisierungsumlage und eine erweiterte Einbeziehung von Bestandsmieten in die Erstellung von Mietspiegeln geboten.

Christian Stupka

STATTBAU München

Leistungslose Bodenwertzuwächse abschöpfen und zugunsten der Allgemeinheit investieren – Wohnraumknappheit, Niedrigzinsen und der Drang (internationaler) Investoren in das „Betongold“ lassen in den Ballungsgebieten die Bodenpreise durch die Decke gehen.

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Seit 2006 haben sich die Baulandpreise für Geschosswohnungsbau in München verdreifacht. 2016 lag der Preis für eine Eigentumswohnung bei über 7.000 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche. In die Gestehungskosten einer Neubauwohnung geht der Grundstückspreis mittlerweile mit 60-70 Prozent ein, vor 10 Jahren waren es etwa 30 Prozent. Diese Entwicklung hat die gesamte Region erfasst.

Bereits 2015 hatte empirica ermittelt, dass ein Haushalt über 232 Prozent des Münchener Durchschnittseinkommens verfügen muss, um den Erwerb einer Eigentumswohnung solide finanzieren zu können. Für nicht einmal zwei Prozent der Haushalte trifft dies zu. Die Mieten von Neubauwohnungen haben die Marke von 20 Euro / m² erreicht.

Hauptprofiteure dieser Entwicklung sind Akteure am Immobilienmarkt, die Grundstücke oder Bestandsimmobilien veräußern. Sie realisieren leistungslose Gewinne, die fast vollständig auf Bodenwertsteigerungen beruhen. Die Leistungen haben andere erbracht: Kommunen durch die Herstellung und den Unterhalt der Infrastruktur, Gewerbetriebe, ziehen Arbeitskräfte an, Kulturschaffende und soziale Akteure sorgen für ein attraktives und intaktes Umfeld.

„Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, sind für die Allgemeinheit nutzbar zu machen“ lautet Artikel 161 der Bayerischen Verfassung. Das deutsche Steuerrecht verkehrt dieses Verfassungsgebot, das mit Artikel 14 des Grundgesetzes korrespondiert, ins Gegenteil. Ein gängiges Beispiel aus München:

Im Jahre 2006 erwirbt ein privater Investor einen Altbau mit 10 Mietwohnungen und 1.000 Quadratmeter Wohnfläche für 2 Millionen Euro, auf Grundstück und Gebäude entfallen je die Hälfte des Kaufpreises. 10 Jahre später veräußert er die Immobilie für 6 Millionen Euro. Innerhalb dieser 10 Jahre hat er durch Abschreibungen seine persönliche Besteuerungsgrundlage um insgesamt 200.00 Euro vermindert. Der allein in der Bodenwertsteigerung begründete Veräußerungsgewinn von 4,2 Millionen Euro aber bleibt komplett unversteuert. Die Steuerfreiheit gilt nach § 28 Einkommensteuergesetz für bis zu drei Immobilienverkäufe innerhalb von 5 Jahren, wenn die Spekulationsfrist von 10 Jahren eingehalten wird.

Der leistungslose Geldsegen für den Investor ist zugleich Fluch für Mieter und Kommune. Denn die Mieter geraten nun unter den Druck des Käufers ihres Hauses, weil dieser versucht, durch Mieterhöhungen oder Umwandlung in Eigentumswohnungen seine teure Investition zu refinanzieren. In der Folge reihen sich die Einkommensschwächeren unter den Mietern ein in die mittlerweile endlose Schlange derer, die von der Stadt die Zuteilung einer mit Steuergeldern geförderten Wohnung erhoffen.

Es ist an der Zeit, die Diskussion um die Bodenwertzuwachssteuer aus den 70er Jahren neu zu beleben, mit der leistungslose Gewinne zugunsten der Allgemeinheit abgeschöpft werden. Die Steuererträge können gezielt kommunale und regionale Boden- und Strukturfonds speisen, mit denen bezahlbarer Wohnraum und Infrastrukturmaßnahmen finanziert werden. Hohe Freibeträge für selbstgenutzes Wohneigentum stellen dabei sicher, dass die persönliche Daseinsvorsorge nicht gefährdet wird. Die Abschaffung der 10-jährigen Spekulationsfrist bei Immobilienverkäufen, die nach Verstreichen eine komplette Steuerbefreiung garantiert, wäre ein Anfang.

Nachtrag: Bundesverfassungsgericht zum Bodenrecht
„Die Tatsache, dass der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern.
… Das Gebot sozialgerechter Nutzung ist aber nicht nur eine Anweisung für das konkrete Verhalten des Eigentümers, sondern in erster Linie eine Richtschnur für den Gesetzgeber, bei der Regelung des Eigentumsinhalts das Wohl der Allgemeinheit zu beachten. Es liegt hierin die Absage an eine Eigentumsordnung, in der das Individualinteresse den unbedingten Vorrang vor den Interessen der Gemeinschaft hat.“
Das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 12.1.1967
(vergl. BVR 169/63, BVerfGE 21, 73/86)

Entwicklung Baulandpreise und Lebenshaltungskosten in München /Quelle: Gutachterausschuss der Landeshauptstadt München

Preisentwicklung Bauland München Quelle: Gutachterausschuss der Landeshauptstadt München

Dr. Ulrich Kriese

Siedlungspolitischer Sprecher NABU

Wer in Deutschland zu den reichsten zehn Prozent der Bevölkerung gehört, dessen Vermögen besteht nach Angaben der Deutschen Bundesbank im Durchschnitt aus rund 50 Prozent Immobilien.

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Logisch, denn für vermögende Grundeigentümer und für Grundstücksspekulanten ist Deutschland ein wahres Steuerparadies: Eine Vermögensteuer gibt es nicht. Bei der Erbschaftsteuer gibt es „Gestaltungsspielräume“. Die Grunderwerbsteuer wird vom Käufer getragen, erhöht also bloß die Einstandspreise, kann aber mithilfe so genannter Share Deals umgangen werden. Bei privaten Grundstücksgeschäften bleiben nach Ablauf der zehnjährigen Spekulationsfrist Veräußerungsgewinne vollumfänglich steuerfrei. Die Grundsteuer wiederum fällt kaum ins Gewicht und wird – weil im Wesentlichen eine Gebäudesteuer – stets von den Mietern getragen. Diese Auflistung ließe sich fortsetzen. Die steuerliche Vorzugsbehandlung von Grundstücksgeschäften und Grundvermögen zieht Investoren und Spekulanten aus dem In- und Ausland an wie die Fliegen. Die Niedrigzinsphase wirkt zusätzlich Preis treibend. Vermietete Immobilien erzielen vier, sechs und mehr Prozent Rendite. Kein Wunder, dass die Bodenpreise in vielen Städten und Regionen durch die Decke gehen. Steigen die Bodenpreise, können die Eigentümer die Mieten erhöhen oder bei Verkäufen satte Gewinne einstreichen, selbst wenn sie zwischendurch keinen einzigen Euro ins Gebäude investiert haben. Es sind die Gemeinden, die in die Bodenwerte „investieren“, etwa indem sie Infrastruktur vorhalten und Baurechte erteilen. Doch von den öffentlich geschaffenen Mehrwerten fließt praktisch nichts an sie zurück. Und wenn eine Gemeinde in Vorleistung gegangen ist, wenn sie für Erschließung, Bebaubarkeit oder bessere Ausnutzung gesorgt hat, heißt das noch lange nicht, dass die privaten Eigentümer auch tatsächlich (mehr) bauen. Meist zahlen sich für sie Abwarten und Nichtstun am besten aus.

Bei der bevorstehenden Reform der Grundsteuer steht der Gesetzgeber vor einer Richtungsentscheidung. Ginge es nach den Finanzministern der Länder, bliebe die Grundsteuer in der Hauptsache eine Gebäudesteuer. Typische Spekulationsobjekte wie Baulücken, Brachen, voll erschlossene, aber untergenutzte Grundstücke oder leer stehende Häuser würden weiterhin steuerlich privilegiert. Die Alternative: Aus der Grundsteuer eine reine Bodensteuer machen! Diese wäre völlig neutral gegenüber Ausmaß, Art und Alter einer Überbauung. Die Anziehungskraft einer Stadt, die Nachfrage am Bodenmarkt, öffentliche Angebote und Investitionen, Baurechte – all dies bildet sich in den Bodenwerten ab, ohne jegliches Zutun der privaten Grundeigentümer. Daher: Wer ein teures Grundstück besitzt, wer über kurz oder lang am stärksten von den öffentlichen Leistungen profitiert, der sollte auch mehr an die Gemeinde zurückzahlen als jemand mit einem weniger wertvollen Grundstück, unabhängig davon, ob oder wie intensiv das Grundstück schon bebaut ist. Das heisst auch, dass wer baut, also das macht, was die kommunale Planung wünscht und das Baurecht erlaubt, nicht mit einer höheren Grundsteuer bestraft werden sollte. Für all dies sorgt einzig eine reine Bodensteuer. Nicht allein selig machend, aber ein wichtiger Baustein! Näheres zum bundesweiten Aufruf „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ und zum Online-Unterstützerformular: www.grundsteuerreform.net

Bernadette-Julia Felsch

Politik- und Verwaltungswissenschaftlerin, München

Vieles spricht dafür, dass im Immobilienbereich Private von Leistungen der Allgemeinheit profitieren und dass die Vermögens- und somit die Chancenungleichheit gerade durch Immobilieneigentum zementiert oder sogar vergrößert wird.

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Während Vermieter in Ballungsräumen ihren Lebensunterhalt häufig allein aus Mieteinnahmen bestreiten können, ist es Menschen ohne Immobilieneigentum oft kaum mehr möglich ihre eigene Miete zu erwirtschaften, geschweige denn selbst Immobilieneigentum zu erwerben. Mietkosten müssen z.B. durch Wohngeld subventioniert oder sogar komplett von Sozialbehörden übernommen werden. In den letzten Jahrzehnten hat die öffentliche Hand außerdem zahlreiche eigene Immobilien veräußert, um laufende Ausgaben zu decken.

Warum werden demgegenüber Einnahmen Privater aus (Immobilien-)Vermögen weniger besteuert als Arbeitseinkommen und das, obwohl Immobilieneigentum nicht selten steuerlich gefördert oder subventioniert wurde (und wird)? Wenn eine Immobilie 10 Jahre gehalten wurde, muss der Gewinn bei Weiterverkauf z.B. überhaupt nicht versteuert werden und das, obwohl Grund einer Wertsteigerung meist der ist, dass die Allgemeinheit eine gute Umgebungsinfrastruktur geschaffen hat.

Angesichts dessen ist seit kurzem eine Diskussion um Gegenmaßnahmen entbrannt. Es geht dabei meist um Steuerungsmaßnahmen, wie z.B. eine neue Grundsteuer, die Abschaffung der Spekulationsfrist, die Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen oder auch um bereits bestehende bodenrechtliche Instrumente, wie zum Beispiel das Zweckentfremdungs- und Erhaltungssatzungsrecht oder die SoBoN. Vor allem aber wird versucht, der gestiegenen Nachfrage in Ballungsgebieten durch eine erhöhte Bauleistung zu begegnen, wodurch der ohnehin schon knappe Boden in Städten noch knapper wird und die Bodenpreise weiter steigen.

All diese Maßnahmen greifen meiner Meinung nach zu kurz und sie ändern die Ursache der Problematik nicht. Wurzel von Bodenspekulation und Renditestreben ist, dass Boden wie eine Ware gehandelt wird und dass Eigentum an Boden erworben und auch vererbt werden kann.

Dabei ist Privateigentum an Boden gar nicht selbstverständlich. In der politiktheoretischen Diskussion von der Antike bis in die Moderne wurde immer wieder betont, dass Boden kein Gut wie jedes andere ist. Wie Wasser und Luft deckt Boden elementarste Grundbedürfnisse: Als Quelle der Nahrung ebenso, wie als Wohn- und Bewegungsraum. Philosophen wie Platon, Aristoteles, Thomas von Aquin, Morus, Grotius und Rousseau, sowie die Frühsozialisten und Marx kamen zum Schluss, dass der Boden eigentlich allen Menschen in gleichem Maße gehören müsste und dass der Okkupation von Land enge Grenzen gesetzt werden müssten. Auch indigene Völker vertreten die Auffassung, dass kein Mensch die „Mutter Erde“ besitzen könne. Anstelle von Bodeneigentum vergeben sie Nutzungsrechte.

In Afrika gibt es z. B. deshalb bis heute kaum Kataster. Gerade das Fehlen von registriertem Privateigentum an Boden hat jedoch zur Folge, dass sich Investoren nun besonders leicht Agrarflächen sichern können. Kleinbauern verlieren so sprichwörtlich „den Boden unter den Füßen“. Bodeneigentum führt so weltweit zu sozialen Verwerfungen wie Landgrabbing, Gentrifizierung, etc… Andererseits scheint Bodenbesitz aber in dem Umfang gerechtfertigt, der dazu dient, die eigenen Grundbedürfnisse zu sichern.

Ich denke, es wäre deshalb ein guter Kompromiss, Privateigentum und/oder Besitz an Grund und Boden mengenmäßig auf den Eigenbedarf und/oder zeitlich zu begrenzen. Dies war früher nicht nur im „Ostblock“, sondern auch in skandinavischen Ländern üblich. Anstelle von Eigentumsrechten sollten Nutzungsrechte vergeben werden – z.B. in Form von landwirtschaftlichen Pachtverträgen oder Erbbaurecht. Genossenschaftliche Initiativen oder Selbstverwaltungsansätze nach der Commons-Theorie zeigen, dass Gemeineigentum durchaus eine Alternative ist: Die Wirtschaftsnobelpreisträgerin Elinor Ostrom hat nachgewiesen, dass ein garantiertes Nutzungsrecht und faire Verfahren bei der Zuteilung von Boden das Privateigentum gut ersetzen können.

Um Vertrauensschutz zu gewährleisten, könnte Bodeneigentum über mehrere Generationen hinweg an die Allgemeinheit zurückgeführt werden, z.B. durch eine Änderung des Erbrechts: Eine Immobilie kann nur vererbt werden, wenn sie vom Erben selbst genutzt werden kann. Was über den Eigenbedarf hinausgeht, wird (gegen Entschädigungszahlung) an die Allgemeinheit zurückgeführt.

Diese Vorschläge sind sicher ungewohnt und mögen zunächst nach Sozialismus klingen – sie sind es aber nicht, wenn der Staat ebenfalls nicht „Eigentümer” ist, sondern die Rolle eines Treuhänders wahrnimmt, der Boden an Nutzungsinteressenten vermittelt. So kann auch der Staat nicht nach Belieben über den Boden verfügen und ihn nicht verkaufen. Gleiches Recht für alle!

Mir ist klar, dass eine entsprechende Diskussion kaum in das Schema 4-jähriger Legislaturperioden passt und ungewohnt klingt, dennoch würde ich sie mir für den sozialen Frieden und die Chancen künftiger Generationen wünschen. Werfen Sie doch mal einen Blick ins Grundgesetz und sie werden feststellen, unsere Verfassungsväter haben darüber wohl auch schon nachgedacht: Warum sonst sollten sie uns Art. 15 GG hinterlassen haben, der eine Sozialisierung von Boden ermöglichen würde?

Christian Bodensteiner

Architekt und Stadtplaner, München

Warum verbrauchen wir auch bei degressiver Bevölkerungsentwicklung deutschlandweit Jahr für Jahr eine Fläche annähernd von der Größe des Stadtgebiets Münchens neu?

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Werden wir uns in Zukunft die Folgekosten immer weiter wuchernder, Raum und Energie verschwendender, sowie unnötigen Verkehr erzeugender Bebauungsstrukturen leisten können? Mit dem Thema Boden öffnet sich der Blick für das große Ganze. Unser soziales Miteinander wird vom Umgang mit dem Boden ebenso entscheidend geprägt wie das Bild unserer Städte. Bei kaum einem anderen Thema bleiben wir so weit hinter unseren Möglichkeiten zurück.

Bei getrennter Betrachtung von Boden und Gebäude wird deutlich: Nicht das Gebäude, sondern der Boden ist für den rasanten Preisanstieg von Immobilien in den Ballungsräumen ausschlaggebend. Wertsteigerungen von Grundstücken gehen in der Regel nicht auf Leistungen der Eigentümer zurück. Sie sind das Ergebnis von gesamtgesellschaftlicher Prosperität und von Investitionen der öffentlichen Hand. Solange die Früchte dieser Investitionen nicht wieder der Allgemeinheit zugutekommen, werden die Kassen der Kommunen immer leerer, deren Spielräume immer geringer, die Abhängigkeit von Investoren immer größer. Ein plakatives Beispiel dafür ist die Untertunnelung des Münchner Petuelrings: Die Grundstücke, die sich an einer der befahrensten Straßen Münchens befanden, liegen infolge einer Investition der öffentlichen Hand plötzlich am Rand eines Parks und gewinnen erheblich an Wert. Schön für all die Eigentümer, die nichts dazu beigetragen haben. Auf der Seite derjenigen, die ihr Leben lang aufgrund ihrer Mietbelastung keine Chance haben an dem Kuchen teilzuhaben, wächst das diffuse Gefühl abgehängt zu sein.

Es ist abwegig, eine nicht vermehrbare Ressource wie den Boden, die jeder zum Leben braucht, nach denselben marktwirtschaftlichen Grundsätzen von Angebot und Nachfrage zu behandeln, wie es für in beliebigen Mengen herstellbare Güter oder Gebäude sinnvoll und üblich ist. Das bestehende System begünstigt Spekulation und hindert die Kommune, das gewaltige Potenzial brach liegender Grundstücke zu aktivieren. Unter- bzw. ungenutzte Reserven aber haben gravierende Folgen: Das Gebäude, das im urbanen Gefüge nicht entstehen kann finden wir weit draußen im suburbanen Sprawl auf der grünen Wiese wieder. Dort zieht es zusätzliche Infrastruktur nach sich. Für die Schweiz wurde kürzlich ein Nachverdichtungspotenzial allein innerhalb bestehender Siedlungsräume für knapp 20% mehr Menschen ermittelt. Für die Aktivierung der wohl auch bei uns in ähnlicher Dimension existierenden Flächenreserven haben wir keine praktikable Handhabe. Vielmehr ist in wachsenden Städten der Besitz unbebauten Bodens – völlig risikolos – gewinnbringender, als die Bebauung desselben. Denn Preise für Bauland steigen schneller als die für Wohnungen.

Eine laufend anzupassende Nutzungsgebühr ähnlich einer flächendeckenden Bodenvergabe im Erbbaurecht würde eine optimale Bodennutzung nach den stadtplanerischen Vorgaben der Kommune begünstigen. Nachdem der ungenutzte Boden nun Kosten beim Eigentümer verursacht, kann dieser nicht mehr damit spekulieren. Er wird das Grundstück optimal nutzen oder es an jemanden verkaufen, der dazu bereit ist. Sobald Bodenwertsteigerungen durch steigende Abgaben kompensiert werden, können zulässige Bebauungsdichten interessensunabhängig ausschließlich aus städtebaulichen Überlegungen beurteilt werden. Ein System, das eine Vielzahl komplizierter Reglements überflüssig werden lässt, dabei logisch ist und sich mit vergleichsweise geringem Verwaltungsaufwand installieren lässt.

Ob die Abgabe wieder an alle Bürger rückverteilt wird und somit jedem Neugeborenen einen Anspruch auf Bodennutzung zubilligt oder ob sie als einzige Steuer (das ist durchaus realistisch) die Lohnkosten reduziert – dazu gibt es verschiedene Konzepte, die jedenfalls dafür Sorge tragen müssen, dass dem Bürger bei durchschnittlicher Flächeninanspruchnahme keine zusätzlichen Kosten entstehen.

Verbunden mit einer Abschaffung weiterer Motoren des Flächenfraßes –wie z.B. der Gewerbesteuer (die Konkurrenz der Kommunen führt zur gegenseitigen Unterbietung der Baulandpreise und der baurechtlichen Anforderungen) und der Entfernungspauschale – sowie mit einer grundlegenden Anpassung der BauNVO an zeitgemäße Anforderungen einer nutzungsgemischten Stadtplanung und einer Reform des §34 BauGB hin zu übergeordneten städtebaulichen Leitlinien nähern wir uns einem nachhaltigen Umgang mit dem Boden, der alle Bevölkerungsgruppen einbezieht. Eine neue Qualität der Identifikation mit der Stadt entsteht, denn eine Bürgerbeteiligung, die diesen Namen verdient gibt es nur dort, wo Grund und Boden von jedem Bürger als etwas begriffen wird, wozu er selbst Zugang hat.

Lassen wir die Frage nach der Umsetzbarkeit so gravierender Reformen zunächst einmal beiseite. Denn die Frage wird sein: Wieviel Zeit haben wir noch, bis auch hierzulande die soziale Sprengkraft der Umverteilung von unten nach oben populistischen Kräften zur Macht verhilft. Oder: Wie wollen wir in Zukunft leben? Mit den Mitteln der Vergangenheit jedenfalls ist die Zukunft nicht zu bewältigen.

Prof. Martin zur Nedden

Stadtplaner, Berlin

„Städtebau ist praktische Bodenpolitik“ hat Fritz Schumacher, fast „legendär“ zu nennender Städtebauer, langjähriger Oberbaudirektor in Hamburg und vorübergehend auch in Köln tätig, bereits in den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts formuliert (Schumacher, Fritz:

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Strömungen in deutscher Baukunst seit 1800; E.A. Seemann, Leipzig, 1935, S.183). Dabei verstand er „Städtebau“ nicht im heute teilweise verwendeten engeren Sinn sondern als etwas alle Aspekte der Entwicklung von Stadt Umfassendes. Insofern ist die Vermutung sicher gerechtfertigt, dass er heute formuliert hätte: „Stadtentwicklung ist praktische Bodenpolitik“. Im Hinblick auf die Bedeutung von „Bodenpolitik“ befand er sich damit in Übereinstimmung mit seinem zeitweiligen Chef, Konrad Adenauer, der im gleichen Zeitraum als Oberbürgermeister von Köln erklärte: „Wir leiden nach meiner tiefsten Überzeugung in der Hauptsache in unserem Volk an der falschen Bodenpolitik der vergangenen Jahrzehnte..… Die bodenreformerischen Fragen sind nach meiner Überzeugung Fragen der höchsten Sittlichkeit“ wie Alexander Mitscherlich zitiert (Mitscherlich, Alexander: Die Unwirtlichkeit unserer Städte, Edition Suhrkamp 123, 11. Auflage, Frankfurt/Main 1972, Seite 21). Nach dem Zweiten Weltkrieg hat die Thematik Konjunkturhöhen und -dellen erlebt. In die letztgenannte Kategorie gehören die letzten ca. 20 Jahren, in denen die Meinung vorherrschte, dass „der Markt“ es richten werde.

Der seit einigen Jahren zu beobachtende Bevölkerungszuwachs in einer Reihe von Städten und die damit verbundenen Engpässe insbesondere auf dem Markt der preiswerten, auch für einkommensschwächere Bevölkerungsgruppen bezahlbaren Wohnungen hat gezeigt, dass dies eine Fehleinschätzung war, zumindest wenn man die Erreichung des Ziels einer nachhaltigen Stadtentwicklung zur Messlatte nimmt.

Die Thematik einer am Allgemeinwohl orientierten Bodenpolitik der öffentlichen Hand steht also (endlich wieder) auf der Agenda. Ziele und weitere Inhalte einer solchen Politik haben u.a. Michael Krautzberger und Stephan Reiß-Schmidt in ihren Beiträgen dargestellt. Auf sie sei verwiesen. Öffentliche Bodenpolitik steuert sowohl fördernd als auch durch das Setzen von Restriktionen die Nutzung von Grund und Boden einschließlich der aufstehenden Baulichkeiten. Dazu stehen ihr direkt wirkende Instrumente wie zum Beispiel die Bauleitplanung und indirekt wirkende Möglichkeiten wie eigentumsrechtliche Regelungen z. B. in Kauf-, Verkaufs- oder Pachtverträgen oder das Steuerrecht zur Verfügung. Bodenpolitik der öffentlichen Hand braucht auf allen staatlichen Ebenen eine langfristig orientierte konzeptionelle Basis. Eine erfolgreiche Bodenpolitik bedarf außerdem der Kontinuität und der Konsequenz im Handeln.

Wie oben erwähnt sind die derzeitigen Engpässe in einigen Segmenten des Wohnimmobilienmarktes in einer Reihe von Städten Auslöser der aktuellen Diskussion. Eine am Gemeinwohl orientierte Bodenpolitik ist aber auch in von Bevölkerungsrückgang oder -stagnation geprägten Städten erforderlich für eine sinnvolle Flächennutzung und damit den Erhalt der kompakten Stadt. Sie ist last but not least wichtiges Instrument zur Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit Klimawandel und -anpassung und damit zum Erreichen der Ziele von Paris und der Sustainable Developement Goals (SDG) der UNO. Sie mobilisiert bebaubare Flächen i.S. der Innenentwicklung einerseits und unterstützt wirkungsvoll den Erhalt wichtiger Freiräume andererseits.

Ein effektives und effizientes Bodenrecht ist Kernelement einer solchen Bodenpolitik. Einige entsprechende Instrumente existieren, so z.B. im Baugesetzbuch (BauGB). Sie werden in anderen Beiträgen angesprochen und müssen daher nicht hier weiter ausgeführt werden. Zweifellos ist es auch richtig, dass ihre Anwendung durch Politik und Verwaltung teilweise zögerlich oder teilweise auch gar nicht erfolgt. Die Ursachen sind vielfältig. Eine Ursache dürfte schon in verwendeten Begriffen und sich daraus ergebenden Assoziationen liegen. So suggeriert der Begriff „Enteignung“- obwohl sowieso nur „Ultima Ratio“- dem mit der Materie nicht Vertrauten, und dazu können auch Vertreter_innen der Politik gehören, dass jemand seines Eigentums entschädigungslos verlustig geht. Die Tatsache, dass ein Wertausgleich in einem fairen Verfahren, für das es gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeiten gibt, erfolgt ist häufig nicht gegenwärtig. Damit besteht schon von vornherein generell, aber aufgrund der jüngeren Geschichte in den neuen Bundesländern in besonderem Maße, eine „psychische“ Hürde. Auch die Klassifizierung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gem. §§ ff. BauGB als „schärfstes Schwert der Stadtentwicklung“ dürfte bei manchem Uninformierten zu Vorbehalten führen. Hinzu kommt die Komplexität vieler Instrumente mit der Konsequenz, dass ihre Anwendung entsprechende Personalressourcen in qualitativer und quantitativer Hinsicht in der Verwaltung erfordert. Die „Verschlankungsbestrebungen“ der letzten Jahrzehnte haben dazu geführt, dass diese Ressourcen vielerorts nicht mehr existieren und erst wieder aufgebaut werden müssen. Schließlich haben sich seit Einführung einiger Instrumente Rahmenbedingungen verändert. Es bedarf daher über die (begrüßenswerten) Ansätze im Zusammenhang mit dem Bündnis für bezahlbares Wohnen hinaus der Überprüfung der Instrumente, ggfs. ihrer Weiterentwicklung und wenn sinnvoll der Konzeptionierung neuer Instrumente. Dabei kann es nicht nur um das Bau- und Planungsrecht gehen sondern auch andere Gebiete wie das Steuerrecht müssen einbezogen werden. „Eine der Quellen städtischer Nöte ist … die Bodenspekulation. Wenn wir ihrer nicht Herr werden, fahren wir uns hoffnungslos fest. …. Wann endlich erfüllt der Gesetzgeber bei dem Bodenrecht ….. seine verfassungsmäßige Pflicht?“ hat Bundespräsident Gustav Heinemann 1971 festgestellt (Gustav Heinemann, Bodeneigentum und Städtebau, in: Rettet unsere Städte jetzt, Neue Schriften des Deutschen Städtetages, Heft 28, Kohlhammer Verlag, Köln 1971, S.30/31). Das ist nach wie vor aktuell.